吉林省吉林市中級人民法院

行 政 判 決 書

（2016）吉02行終172號

上訴人(原審原告)佛山市海天調味食品股份有限公司，住所佛山市文沙路。

法定代表人龐康，該公司總裁。

委托代理人葉仲，廣東格然律師事務所律師。

委托代理人歐陽彩美，廣東格然律師事務所律師。

被上訴人（原審被告）吉林市工商行政管理局昌邑分局,住所地吉林市解放北路。

法定代表人賀飛，局長。

委托代理人李新忠,該局法規(guī)科科長。

委托代理人何長春,吉林北豪律師事務所律師。

被上訴人（原審被告）吉林市人民政府，住所地船營區(qū)。

法定代表人張煥秋，市長。

委托代理人李文奇，吉林市政府法制辦科員。

委托代理人張德海，吉林德北律師事務所律師。

上訴人佛山市海天調味食品股份有限公司（以下簡稱海天公司）訴被上訴人吉林市工商行政管理局昌邑分局（以下簡稱昌邑工商局）、吉林市人民政府（以下簡稱吉林市政府）因工商管理行政處罰一案，不服吉林市昌邑區(qū)人民法院（2016）吉0202行初17號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人海天公司委托代理人葉仲、歐陽彩美，被上訴人昌邑工商局委托代理人李新忠、何長春，吉林市政府委托代理人李文奇、張德海到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結。

原審判決認定：2014年3月，由原告供貨給吉林市歐亞商都等商超銷售的“海天”牌“兒童醬油”（鐵強化釀造醬油200ml），在其產品標簽上突出標注“兒童醬油”，并用文字進行說明“富含鐵元素，味道柔和鮮香，適合一歲以上兒童調味使用”，配有卡通圖形。2015年5月6日，被告根據群眾舉報，對涉案的“兒童醬油”涉嫌虛假宣傳的行為立案調查，經調查取證，證實“海天”牌“兒童醬油”與“海天”牌普通“海鮮醬油”產品標準號一致，配料僅比“海鮮醬油”多了營養(yǎng)強化劑“乙二胺四乙酸納”、白砂糖、干貝，核心營養(yǎng)素的標示值也一致，原告未能提供作為兒童食品的相關科學依據。被告昌邑工商局于2015年7月17日向原告郵寄了行政處罰聽證告知書，告知了擬作出行政處罰的事實、理由、依據、處罰內容，并告知原告依法享有陳述、申辯的權利。2015年8月7日，被告召開聽證會。2015年11月4日，被告昌邑工商局作出吉市工商昌消處字（2015）13號《行政處罰決定書》，該處罰決定認定：將含有“鐵”強化營養(yǎng)成分的“高鹽稀態(tài)發(fā)酵醬油”標示為“兒童醬油”的行為，欺騙、誤導消費者對商品的真實屬性知情權和正確選擇權，違反了《消費者權益保護法》第八條、第十八條和第二十條第一款“經營者向消費者提供有關商品或者服務的質量、性能、用途、有效期限等信息，應當真實、全面，不得作虛假或引人誤解的宣傳”之規(guī)定。依據《消費者權益保護法》第五十六條第一款“經營者有下列情形之一，除承擔相應的民事責任外，其他有關法律、法規(guī)對處罰機關和處罰方式有規(guī)定的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行……”第六項“對商品或者服務作虛假或者引人誤解的宣傳的”規(guī)定，轉至《反不正當競爭法》進行處罰。依據《反不正當競爭法》第二十四條第一款“利用廣告或者其他方法，對商品作引人誤解的虛假宣傳的，監(jiān)督檢查部門應當責令停止違法行為，消除影響，可以根據情節(jié)處以一萬元以上二十萬元以下的罰款”之規(guī)定，責令原告海天公司立即停止違法行為，并處罰款15萬元。原告海天公司已將罰款繳納完畢。原告不服處罰決定，于2015年12月17日申請行政復議。吉林市政府于2016年3月10日作出吉市政復決（2015）44號《行政復議決定書》，維持了被告的吉市工商昌消處字（2015）13號《行政處罰決定書》。原告不服，提起訴訟，本院于2016年4月5日立案受理。

原審法院認為：被告昌邑工商局提供的證據能夠證明”海天”牌”兒童醬油”只是普通的鐵強化釀造醬油，而非原告所標示的”兒童醬油”，原告未能提供證據證明”兒童醬油”作為兒童食品的相關科學依據，涉案醬油包裝上宣傳的”適合一歲以上兒童調味使用”與事實不符，被告對原告的行為認定為作引人誤解的宣傳，侵害了消費者的知情權，并無不當。原告稱”兒童醬油”僅是名稱，不構成宣傳，但該產品外包裝突出使用”兒童醬油”及”適合1歲以上兒童調味使用”的文字、圖形等，足以起到宣傳產品的功能、用途的作用，原告的該項陳述本院不予采納。被告昌邑工商局提供的證據亦能證明”海天”牌”兒童醬油”在吉林市昌邑區(qū)范圍內出售，因此被告對原告的行為具有管轄權。根據《中華人民共和國消費者權益保護法》第三十二條第一款、第五十六條第一款第六項、《中華人民共和國反不正當競爭法》第三條第二款、第二十四條第一款之規(guī)定，被告昌邑工商局作為工商行政管理機關，有權對涉嫌虛假或引人誤解的宣傳以及不正當競爭的行為進行監(jiān)督檢查和作出相應處罰，原告認為被告越權的理由不能成立?！吨腥A人民共和國反不正當競爭法》第二十四條第一款規(guī)定：”經營者利用廣告或者其他方法，對商品作引人誤解的虛假宣傳的，監(jiān)督檢查部門應當責令停止違法行為，消除影響，可以根據情節(jié)處以1萬元以上20萬元以下的罰款。”被告作出的行政處罰在法律規(guī)定的范圍和幅度內，并無不當。綜上，被告昌邑工商局作出的行政處罰行為證據確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，處罰合理。被告吉林市政府依照法定程序作出行政復議行為，程序合法，原告認為吉林市政府復議決定違法的理由不能成立。故依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決：駁回原告佛山市海天調味食品股份有限公司的訴訟請求。

海天公司上訴稱：一、不同法律規(guī)范中特別規(guī)定優(yōu)先于一般規(guī)定，而食品安全法明確規(guī)定涉及食品標簽事項應由食品藥品監(jiān)管部門監(jiān)督管理，故被上訴人的行政行為超越職權，同時適用法律錯誤，作出的處罰決定應依法予以撤銷。1.相對于工商部門具有的對商品的監(jiān)督管理權而言，食品藥品監(jiān)管部門對食品的管理權屬于特別權限?！妒称钒踩ā返?25條明確規(guī)定，”標簽、說明書不符合本法規(guī)定的食品，由縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門行使行政處罰權。”該法將涉及食品標簽的行政處罰權授予食品藥品監(jiān)管部門，更有利于對食品進行有效管理，防止適用法律出現(xiàn)偏差。2.處罰決定引用食品安全國家標準《預包裝食品標簽通則》、《食品安全法》等去論證所謂食品標簽構成引人誤解的宣傳，而”轉致”適用工商部門執(zhí)行的《反不正當競爭法》，通過錯誤適用法律變相拓展行政處罰權，明顯超越職權。二、即使將食品視為一般商品，被上訴人對本案也沒有管轄權。1.被上訴人在立案前未報省級工商部門備案，程序違法。2.被上訴人在一審時未依法提供行政處罰所依據的規(guī)范性文件，也顯示其處罰沒有法律和職權依據。三、處罰決定查處程序違法，且未充分保障上訴人的陳述申辯權。四、處罰決定認定事實不清、證據不足。處罰決定僅憑主觀推論認定食品標簽構成引人誤解的宣傳，未就”引人誤解”和”宣傳”等要件事實舉證，顯系其證據不足。五、處罰決定超出自由裁量權標準，明顯不當。根據《吉林省工商行政管理系統(tǒng)行政處罰裁量規(guī)則》第六節(jié)，適用《反不正當競爭法》的裁量標準第6.10項的規(guī)定：”商品貨值10萬元以下，或情節(jié)較輕的，應處以1萬元以上5萬元以下罰款”。假設構成引人誤解的虛假宣傳，按被上訴人認定的貨值，其處罰15萬元也超越裁量規(guī)則。綜上，被上訴人對上訴人作出的行政處罰行為違反實體法和程序法，沒有事實和法律依據；一審判決認定事實不清，適用法律錯誤。請求依法撤銷一審判決、撤銷被上訴人作出的行政處罰決定和復議決定。

昌邑工商局辯稱：一、一審法院認定事實清楚，適用法律正確。本局作出的處罰決定是依據《反不正當競爭法》和《消費者權益保護法》，在保護消費者合法權益，制止不正當競爭方面，這兩部法律是特別規(guī)定，而非一般規(guī)定。該案所指的商品雖然是食品且虛假宣傳行為是以食品標簽及食品外包裝物為載體的，但不能據此就理解為首先適用《食品安全法》，從而判定工商機關越權執(zhí)法。本局認定的虛假宣傳違法行為是指食品標簽法定內容和事項之外，上訴人通過額外添加的文字說明、圖形、廣告宣傳用語進行的引人誤解的虛假宣傳行為。我們保護的客體是公平、公正、公開的市場競爭秩序，保護對象是消費者的合法權益。該處罰決定中引用標準化法及食品安全法中的原則，只是為明確該商品的法定概念和真實屬性，并不存在越權執(zhí)法和適用法律錯誤問題。二、本局依法享有該案管轄權，立案程序合法有效。（一）上訴人引用的國家工商行政管理總局《關于商品包裝物廣告監(jiān)管有關問題的通知》（工商廣字（2005）第173號）和《關于加強廣告執(zhí)法辦案協(xié)調工作指導意見》（工商廣字（2004）第163號）是工商系統(tǒng)內部的規(guī)范性文件，僅對工作有指導意義，不具有法律約束力，更不應作為法律依據，且其前提是適用于依據《廣告法》處罰廣告違法行為，與本案無關。（二）本局立案程序合法有效。1.同日舉報，同日核查，同日立案并不違反法定程序也不違反工作邏輯。2.工商機關有義務保護舉報人的合法權益，匿名舉報合法，不能以專業(yè)性而質疑其合法性。3.辦案人員由辦案機構指定，然后呈請主管局長批準，既符合工作實際又符合《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》。三、處罰程序充分保障了上訴人的法律救濟權利。（一）本局依法向上訴人送達了《行政處罰聽證告知書》，充分保障了其陳述權、申辯權，并召開了聽證會。（二）至于本局內部《行政處罰決定審批表》、《結案報告》、《處罰決定書草稿》等內部文書，即使有瑕疵也未影響上訴人的實體權益和程序權益。四、處罰決定認定的虛假宣傳行為事實證據充分。處罰決定中認定的違法事實及主要證據已經很明確，在此不再重復。該商品的《檢驗報告》是依據其標注的生產標準檢驗的，標簽合法也指其標注的法定事項合法，而本局認定的虛假宣傳行為是其商品外包裝上標簽法定內容之外的文字、圖形、廣告宣傳用語。其商品的法定真實屬性為普通的鐵強化釀造醬油，而非專為兒童生產的”兒童醬油”。至于添加了”白砂糖”、”干貝”并不能改變這一事實，且其生產的”海鮮醬油”也同樣添加了”白砂糖”、”干貝”等原料。五、處罰決定適用法律正確，處罰恰當。上訴人引用的《吉林省規(guī)范涉及企業(yè)行政執(zhí)法行為若干規(guī)定》及《吉林省規(guī)范行政處罰裁量權辦法》是工商系統(tǒng)的內部規(guī)范性文件，不具有法律效力。本局充分參考了國家工商總局《關于工商行政管理機關正確行使行政處罰自由裁量權的指導意見》，鑒于兒童食品的特殊性，即兒童正處于生長發(fā)育的關鍵時期，兒童食品質量的好壞直接決定了其身心健康；且兒童本身沒有購買商品的選擇權和鑒別力，而兒童家長又普遍出于對孩子的關愛而極易受誤導。如果對這種違法行為不加以制止，任其發(fā)展下去將極大地擾亂市場，使生產企業(yè)不是把精力集中在提升產品內在質量上，而是熱衷于炒作概念、噱頭，搞虛假宣傳上，這樣勢必會嚴重擾亂市場競爭秩序。因此對上訴人作出了罰款15萬元，屬從重處罰。值得強調的是虛假宣傳的行為與其商品的產銷額及內在質量沒有關系，也不是認定其虛假宣傳的法定構成要件。從去年以來，本局以”兒童食品”涉嫌虛假宣傳為主題，開展了專項整治，處理了一批典型案件。除本案外，還有《青島百樂麥食品有限公司作引人誤解的宣傳案》處罰十萬元；二審本局勝訴后執(zhí)行二十萬元?！哆|寧晟麥食品有限公司作引人誤解的宣傳，侵害消費者權益案》處罰十五萬元，實際執(zhí)行了三十萬元。上訴人不能以青島百樂麥的處罰額度簡單地與本案對照而作出處罰不當的錯誤結論。綜上所述，本局的行政處罰行為事實清楚、證據充分、定性準確、適用法律正確，處罰恰當。吉林市政府也依法作出維持本局行政處罰的行政復議決定。請求依法駁回上訴，維持一審判決。

吉林市政府辯稱：吉林市政府作出的復議決定事實清楚，程序合法。一審判決認定事實清楚、適用法律正確，上訴人的上訴理由不成立。請求依法駁回上訴，維持原判。

二審庭審中，上訴人在原審證據基礎上又舉出四份證據,經審查,上訴人提供的四份證據可作為案件處理的參考材料，不屬新證據。被上訴人未提供新證據，均是一審時提供的證據。

本院經審理查明的事實與一審一致，不再重復。

本院認為：一、本案中被上訴人僅針對上訴人在食品標簽上添加的文字說明、圖案和宣傳用語等涉及虛假宣傳問題所進行的查處，并不涉及食品的安全質量問題，而查處虛假宣傳行為屬工商行政機關的職權范圍，故上訴人主張的被上訴人超越職權的觀點不成立。上訴人生產的產品在本地銷售過程中被消費者舉報后，由被上訴人昌邑工商局開始立案查處，根據《行政處罰法》關于”行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機關管轄”的規(guī)定，昌邑工商局對本案依法享有管轄權。二、從上訴人對外銷售的醬油產品外包裝標識上看，上面確實標注有”兒童醬油”、”富含鐵元素，味道柔和鮮香，適合一歲以上兒童調味使用……”等容易引人誤解的文字對產品進行描述和宣傳，而上訴人對其標注宣傳的”兒童醬油”卻沒有國家及相關部門出具的針對兒童年齡段適用的產品檢測報告或者相關許可等資料作為依據，因而其宣傳行為明顯有引人誤解的成份，缺乏客觀真實性。上訴人的行為既違反了《消費者權益保護法》的相關規(guī)定同時也違反了《中華人民共和國反不正爭競爭法》第九條關于”經營者不得利用廣告或者其他方法，對商品質量、制作成分、性能、用途、生產者、有效期限、產地等作引人誤解的虛假宣傳”的規(guī)定。因此，被上訴人對上訴人的違法行為依法給予行政處罰符合法律規(guī)定,鑒于處罰額度未超過法定幅度，故并無不當。吉林市政府行政復議維持該處罰決定正確，應予支持。

綜上，原審判決認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，依法應予維持。上訴人的上訴主張不成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元由上訴人佛山市海天調味食品股份有限公司負擔。

本判決為終審判決。

審判長王靜

審判員錢巖

代理審判員郭娟娟

二〇一六年九月二十日

書記員隋雨桐